當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 來源：南京卓遠(yuǎn) 作者：閆家廠
城投公司是一類重要的地方國企，承擔(dān)地方投資項目融資功能，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用。但自2017年下半年開始，國家針對地方政府的債務(wù)管控和平臺公司規(guī)范化融資出臺了一系列十分嚴(yán)厲的政策，使得各地政府慣用的傳統(tǒng)籌資方式受到了嚴(yán)格限制，平臺公司的運(yùn)作和發(fā)展模式難以為繼，給城投公司的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)，但同時國企改革相關(guān)政策的落地也為平臺轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。近期河南兩家市級城投平臺變身國有資本投資運(yùn)營公司，涉761億資產(chǎn)。本文就河南省城投平臺轉(zhuǎn)型的特點及背后的重要因素進(jìn)行分析。
一、河南城投公司轉(zhuǎn)型兩類公司特點
（一）選擇產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營經(jīng)驗豐富、市場化程度相對較高的城投平臺直接改組為兩類公司。
各地組建兩類公司可采取改組和新設(shè)兩種方式設(shè)立。目前呈現(xiàn)出改組為主，新建為輔的特征。在具體操作中，改組方式又可以細(xì)化為合并改組、吸收改組和直接改組，各有優(yōu)缺點。此次河南是通過兩家城投公司直接改組方式組建“兩類公司”，兩家公司產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營經(jīng)驗豐富、市場化程度相對較高，在適度整合、做實資本、明確功能定位、加強(qiáng)功能建設(shè)的基礎(chǔ)上，改革轉(zhuǎn)型為以城建基礎(chǔ)設(shè)施投資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資等為主業(yè)的國有資本投資運(yùn)營公司。如，濮陽市投資集團(tuán)公司，多年來積極推進(jìn)融資模式創(chuàng)新工作、在承擔(dān)政府戰(zhàn)略任務(wù)的同時，積極拓展市場化業(yè)務(wù)，市場化程度較高，投資領(lǐng)域涉及交通、水利工程、房地產(chǎn)、文化旅游、汽車、金融、銀行、基金管理等投資運(yùn)營經(jīng)驗豐富。
（二）根據(jù)各市城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及國資規(guī)模，差異化定位兩類公司類型及公司具體職能。
國資國企改革，目的便是服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而城市不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又影響了國資國企改革的具體操作，而兩類公司組建對象的選擇及應(yīng)用類型的選擇，除受到經(jīng)濟(jì)形勢的影響外，還與當(dāng)?shù)氐膰Y規(guī)模與資本市場的成熟度密切相關(guān)。河南各地級市發(fā)展較不均衡，同層級城投平臺資產(chǎn)規(guī)模差異較大，整體呈現(xiàn)“中心強(qiáng)，四周弱”的格局，以鄭州、洛陽為代表的中部區(qū)域經(jīng)濟(jì)財政實力較強(qiáng)，濮陽市、周口市等資質(zhì)相對較弱。
洛陽整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，2018年GDP增速增速高于全國、全省平均水平，洛陽城鄉(xiāng)建設(shè)投資集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模437億，為進(jìn)一步合理調(diào)整市國有經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)洛陽城鄉(xiāng)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司健康發(fā)展，在保持現(xiàn)有集團(tuán)公司職能的同時，增加國有資本投資運(yùn)營的職能，轉(zhuǎn)型為國有資本運(yùn)營公司。經(jīng)營范圍與原來相比，增加“股權(quán)投資、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)?？萍紙@區(qū)的投資、開發(fā)與運(yùn)營、國有資產(chǎn)經(jīng)營與管理、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、物業(yè)管理，房地產(chǎn)中介服務(wù)”等內(nèi)容。
2018年濮陽GDP總量、GDP增速在河南省內(nèi)均為倒數(shù)，是省內(nèi)發(fā)展最慢的城市之一，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)展不合理，政府債務(wù)率高企，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“瓶頸”。濮陽投資集團(tuán)，資產(chǎn)規(guī)模僅214億元。因此，根據(jù)濮陽市的國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，并考慮到國資規(guī)模相對較小，實行一體化運(yùn)作更為可行，針對濮陽投資集團(tuán)，大刀闊斧調(diào)整現(xiàn)有集團(tuán)公司職能，轉(zhuǎn)型為更為純粹的國有資本投資運(yùn)營公司。變更前，業(yè)務(wù)涉及熱力供應(yīng)、自來水供應(yīng)、糧食購銷、賓館服務(wù)等。變更后業(yè)務(wù)發(fā)生重大調(diào)整，負(fù)責(zé)濮陽市國有資本投資、運(yùn)營及相關(guān)業(yè)務(wù)；國有股權(quán)持有、投資及運(yùn)營；企業(yè)重組及產(chǎn)業(yè)并購組合；企業(yè)及資產(chǎn)（債權(quán)、債務(wù)）托管、收購、處置；重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目投融資。
（三）進(jìn)一步理順政資政企關(guān)系，轉(zhuǎn)變原多方管理的現(xiàn)狀，劃歸國資委統(tǒng)一管理。
地方國資實行統(tǒng)一管理，有利于排除部門利益，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型、有利于后期國有資產(chǎn)的統(tǒng)一調(diào)配和合理布局。如，洛陽城鄉(xiāng)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，將洛陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管委會持有的新區(qū)建投93.59%的國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)市政府國資委，由市政府國資委對新區(qū)建投履行出資人職責(zé)。濮陽投資集團(tuán)出資人由濮陽市發(fā)改委變更為濮陽市財政局（濮陽市國資委）。從地方城投公司轉(zhuǎn)型和改革的角度，應(yīng)該盡量做到對地方的國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。政府各部門、機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)往往因為資源不足、人才有限、管理水平低下等原因，導(dǎo)致運(yùn)營效率低下、業(yè)務(wù)高度重疊、無序競爭頻發(fā)，甚至成為空殼公司或者僵尸企業(yè)，地方政府往往不得不下大力氣進(jìn)行整頓、合并重組。
二、河南城投公司轉(zhuǎn)型兩類公司優(yōu)勢因素
（一）城投公司定位與兩類公司較為契合，具備組建的基礎(chǔ)與資源條件，有利于提升組建成功效率。城投公司的誕生的初衷就在于服務(wù)于城市發(fā)展，而兩類公司，作為公司制企業(yè)，除追求市場化運(yùn)作外，還側(cè)重于那些市場不能發(fā)揮“無形之手”作用或缺乏源動力，卻又對城市發(fā)展戰(zhàn)略、國家經(jīng)濟(jì)安全、民生保障等起到重大支撐作用的重要領(lǐng)域。因此，城投公司與兩類公司在承擔(dān)城市發(fā)展、社會服務(wù)等功能上較為契合。如，洛陽2019政府工作報告中提到“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、打造“一基地兩園區(qū)”國家級高端石化產(chǎn)業(yè)集群、大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代”等內(nèi)容，而科技創(chuàng)新、推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等缺乏盈利空間，社會資本等均處于觀望態(tài)度，為此組建兩類公司，實現(xiàn)功能擴(kuò)圍勢在必行。洛陽城鄉(xiāng)建設(shè)集團(tuán)該組后的發(fā)展的定位也充分體現(xiàn)了這點：洛陽城鄉(xiāng)建設(shè)和伊濱新城發(fā)展投融資運(yùn)營綜合主體。以服務(wù)洛陽城鄉(xiāng)融合發(fā)展、伊濱新城建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為目標(biāo)，開展城鄉(xiāng)投資建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、金融和類金融投資、國有資產(chǎn)經(jīng)營管理等業(yè)務(wù)的綜合性國有投融資運(yùn)營公司。因此，城投公司擁有組建“兩類公司”的天然基因。
表1 洛陽城鄉(xiāng)建設(shè)新增職能與洛陽城市發(fā)展規(guī)劃對比
（二）城投公司與兩類公司業(yè)務(wù)均具有綜合性、多樣性的特點，且城投原有部分業(yè)務(wù)與兩類公司業(yè)務(wù)有一定重合性，城投改組后業(yè)務(wù)開展相對順暢。
國有資本投資公司業(yè)務(wù)相對多元，可在主業(yè)范圍之外風(fēng)險可控原則下適當(dāng)開展其他業(yè)務(wù)；國有資本運(yùn)營公司沒有主業(yè)限制，投資方向更為、行業(yè)領(lǐng)域更為靈活和廣泛。而城投公司，自組建以來，職能即相對多樣，且部分城投公司在長期發(fā)展中業(yè)務(wù)不斷調(diào)整，運(yùn)作中已經(jīng)在實質(zhì)上開展了兩類公司的部分業(yè)務(wù)，已擁有豐富的投融資及產(chǎn)業(yè)運(yùn)營經(jīng)驗。如，濮陽投資集團(tuán)原業(yè)務(wù)，不僅有“城市道路、供水、供熱、供氣、交通、 能源、水利、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)項目投資建設(shè)”，還涉及“高新技術(shù)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重大經(jīng)營項目控股、參股”。而“兩類公司”的組建恰恰要選擇產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營經(jīng)驗豐富、市場化程度較高的國有企業(yè)進(jìn)行改組或者設(shè)立一個全新的企業(yè)作為國有資本、運(yùn)營公司，但是考慮到新設(shè)公司存在沒有存續(xù)歷史，銀行無法授信，即使有再多的資產(chǎn)，至少要有三年，銀行才能授信，申請貸款困難等問題，實操中還是以改組為主。因此，城投公司組建“兩類公司”在業(yè)務(wù)開展上相對其他專業(yè)類公司更具優(yōu)勢。
（三）城投公司得到地方政府的大力支持，有利于降低政策層面的阻礙。
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，穩(wěn)中求進(jìn)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主基調(diào)，投資拉動依然成為經(jīng)濟(jì)增長的重要方式。地方政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要有一個載體實現(xiàn)其意愿，而城投公司多年來履職地方政府意愿、發(fā)揮社會效益，得到了地方政府的廣泛認(rèn)可。在當(dāng)下轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)口，地方政府也有意在資源、資產(chǎn)、項目、政策等方面給予城投公司更多的支持，不僅能夠保障城投公司穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起到重要作用。
三、結(jié)語
城投公司改組改造國有資本投資運(yùn)營公司，對城投公司實現(xiàn)“政企分明”、從“政策化運(yùn)營”轉(zhuǎn)向“市場化運(yùn)營”、做好城市建設(shè)發(fā)展的中堅力量而不失市場競爭力等均有積極的助推作用。從河南省轉(zhuǎn)型措施來看，城投平臺改組組建“國有資本投資運(yùn)營公司”，政策措施與城市、平臺發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān)，不僅是實現(xiàn)政府管理國企方式向“管資本”的轉(zhuǎn)變，其更加著重于根據(jù)各市發(fā)展，對平臺實施差異化定位，調(diào)整具體功能以提升、優(yōu)化其支撐城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的職能。河南省雖然為平臺轉(zhuǎn)型提供了各項保障和路徑，但是轉(zhuǎn)型成功與否需要多主體和多要素的配合，結(jié)合平臺公司的特殊屬性，其轉(zhuǎn)型發(fā)展必須提高企業(yè)的政策靈敏度，機(jī)動靈活根據(jù)政策調(diào)整企業(yè)戰(zhàn)略。同時積極爭取政府對平臺公司轉(zhuǎn)型的支持，有力推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型。在市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，根據(jù)市場發(fā)展導(dǎo)向逐步建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明晰、高效運(yùn)作的現(xiàn)代化企業(yè)制度，依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，把握城市發(fā)展需求建立起城市服務(wù)多元化產(chǎn)業(yè)體系。
未來，城投公司轉(zhuǎn)型兩類公司后，首先要主動參與以產(chǎn)權(quán)為紐帶的資本管理，并取得業(yè)績和經(jīng)驗，其次要進(jìn)一步完善授權(quán)經(jīng)營體制和管控體系、積極鼓勵金融創(chuàng)新，積極采用各種金融工具，充分服務(wù)于所投資企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)，服務(wù)于所投資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加強(qiáng)合規(guī)機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、加快市場化人力資源和薪酬制度建設(shè)，兩類公司對人員專業(yè)知識和素養(yǎng)要求跟高，盡快建立健全吸引人才，留住人才的體制機(jī)制，完善市場化選人用人機(jī)制及薪酬激勵機(jī)制。
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