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20世紀(jì)90年代末至2002年是我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理萌芽以及探索階段。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著對(duì)“預(yù)算績(jī)效”認(rèn)識(shí)的逐步提升，西方各國(guó)紛紛開(kāi)展政府預(yù)算績(jī)效管理的改革。

來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)

作者：陸元亮、王冠

預(yù)算管理改革下的績(jī)效管理政策發(fā)展歷程

自1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革后，中國(guó)的財(cái)政收支規(guī)模快速增長(zhǎng)，財(cái)政支出的效益問(wèn)題也愈發(fā)受到關(guān)注，在分稅制改革的推動(dòng)下，預(yù)算管理制度的改革開(kāi)始逐步推進(jìn)?？v觀我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展歷程，從“探索階段”到“試點(diǎn)階段”，再到“全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理階段”，最終到如今的“全面實(shí)施績(jī)效管理推進(jìn)階段”，我國(guó)在預(yù)算績(jī)效管理改革上穩(wěn)步推進(jìn)，且已取得初步成效。本文通過(guò)對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理政策和PPP項(xiàng)目績(jī)效規(guī)范進(jìn)程進(jìn)行對(duì)比梳理，探索我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的發(fā)展歷程，探求PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的本源。（詳見(jiàn)下圖）。

20世紀(jì)90年代末至2002年是我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理萌芽以及探索階段。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著對(duì)“預(yù)算績(jī)效”認(rèn)識(shí)的逐步提升，西方各國(guó)紛紛開(kāi)展政府預(yù)算績(jī)效管理的改革。在此背景以及財(cái)政體制改革迫切需求下，湖北省首先開(kāi)始在恩施州選擇了5個(gè)行政事業(yè)單位,開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。到2002年，湖北省在全省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)，同時(shí)北京、湖南、河北等地也開(kāi)始了小規(guī)模的試點(diǎn)工作。

2003年至2009年是我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)階段。經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)部分地區(qū)的成功試點(diǎn)后，2003年十六屆三中全會(huì)上通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，這標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革正式啟動(dòng)。2003年至2009年期間，績(jī)效評(píng)價(jià)工作由國(guó)內(nèi)部分地區(qū)的試點(diǎn)開(kāi)展擴(kuò)大到全國(guó)范圍的開(kāi)展。為從制度層面規(guī)范全國(guó)范圍內(nèi)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作， 由財(cái)政部牽頭陸續(xù)出臺(tái)財(cái)預(yù)〔2009〕76號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2009〕390號(hào)文等，初步明確評(píng)價(jià)對(duì)象、工作內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、共性指標(biāo)體系等。在這一階段，各級(jí)政府部門開(kāi)始逐步確立績(jī)效評(píng)價(jià)理念，各部門的財(cái)政資金使用效率以及績(jī)效意識(shí)均有提高[1]。

2010年至2016年是我國(guó)探索全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理階段。2011 年的全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議首次提出預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督整個(gè)過(guò)程都貫穿績(jī)效管理的理念，即“全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理”理念[2]。隨后，財(cái)政部發(fā)布財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)文，要求建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，這標(biāo)志著完整意義上的預(yù)算績(jī)效管理理念得以正式確立。之后的2012年至2016年，財(cái)政部相繼印發(fā)財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2016〕177號(hào)文等，從未來(lái)工作規(guī)劃、共性指標(biāo)體系、激勵(lì)機(jī)制等方面不斷完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)。這一段時(shí)期也是我國(guó)PPP模式迅猛發(fā)展的時(shí)期，為控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部通過(guò)財(cái)金〔2015〕21號(hào)文強(qiáng)調(diào)每一年度全部PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過(guò)10%。同時(shí)，為適應(yīng)國(guó)家預(yù)算改革的進(jìn)程，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等紛紛發(fā)文強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性，要求將付費(fèi)機(jī)制與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

2017年至今是我國(guó)全面實(shí)施績(jī)效管理推進(jìn)階段。2017年黨的十九大正式提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求。隨后在2017年底，財(cái)政部印發(fā)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，指出未建立按效付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，不得入庫(kù)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的整改和集中清理。2018年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)中發(fā)〔2018〕34號(hào)文，要求用3到5年建成“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，從“全方位、全過(guò)程、全覆蓋“將PPP項(xiàng)目正式納入全面預(yù)算績(jī)效管理范圍內(nèi)，接著，財(cái)政部發(fā)布財(cái)金〔2019〕10號(hào)文要求PPP項(xiàng)目建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。2020年，財(cái)政部印發(fā)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)）對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法作了進(jìn)一步規(guī)范，并指出PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)可參照?qǐng)?zhí)行。為解決PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與全面預(yù)算績(jī)效管理在實(shí)際操作中的不兼容問(wèn)題，財(cái)政部又印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào) ），從財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)層面對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)做了延申，并正式提出”PPP項(xiàng)目績(jī)效管理“一詞，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理與全面預(yù)算績(jī)效管理的正式“并軌”。

縱觀預(yù)算績(jī)效管理的整個(gè)改革歷程，從“萌芽“”試點(diǎn)“到”全過(guò)程“最后到”全面“，中央對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)知不斷加深，頂層制度不斷完善，各部門也逐步形成了績(jī)效理念，這二三十年在績(jī)效管理上的實(shí)踐與完善最終為全面實(shí)施績(jī)效管理夯實(shí)了基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1] 成璇璇.中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展探析[J].法制與社會(huì),2019(23):163-165.

[2] 伍玥. 我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革研究[D].中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院,2017.