阿坝扯碌租售有限公司

隨著人們生活水平的提高，汽車作為一種必不可少的交通工具越來(lái)越普及，但隨之而來(lái)的停車難問(wèn)題也愈發(fā)凸顯。在當(dāng)前各大中小城市停車庫(kù)或地下停車場(chǎng)資源配置有限的情況下，路邊停車在解決城市停車問(wèn)題中仍然發(fā)揮著不可替代的作用，但因此而引發(fā)的一系列問(wèn)題值得深究。根據(jù)本輪150多家城投企業(yè)的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)很多企業(yè)的業(yè)務(wù)布局也涉及到此板塊。但路邊停車收費(fèi)是否合理值得商榷，本文主要從法理視角論證路邊停車收費(fèi)的行為屬性，嘗試在現(xiàn)有法律框架體系下探討其存在的法理淵源，并對(duì)應(yīng)然法狀態(tài)下現(xiàn)有法律規(guī)定提供相關(guān)完善建議，以期對(duì)緩解當(dāng)下對(duì)路邊停車收費(fèi)的質(zhì)疑及路邊停車收費(fèi)之亂象能有所助益。

一、路邊停車的行為屬性

根據(jù)《道路交通安全法》第三十三條第二款，“在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關(guān)部門可以施劃停車泊位”，此為政府施劃路邊停車泊位的法律依據(jù)，本文亦以此為基礎(chǔ)將擬探討的“路邊停車”界定為“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藛T按照要求在政府施劃的城市道路停車泊位內(nèi)停放機(jī)動(dòng)車的行為”。

城市道路屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，道路資源應(yīng)屬于一種公共資源，在路邊停車即視為對(duì)公共道路資源的占用，按照《行政許可法》，對(duì)于“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可，據(jù)此，在行為屬性上，路邊停車應(yīng)視為一種特殊的行政許可。

根據(jù)《行政許可法》第二十九條第一款“公民、法人或者其他組織從事特定活動(dòng)，依法需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。申請(qǐng)書需要采用格式文本的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供行政許可申請(qǐng)書格式文本。申請(qǐng)書格式文本中不得包含與申請(qǐng)行政許可事項(xiàng)沒(méi)有直接關(guān)系的內(nèi)容”及第三十七條“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查后，除當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的外，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定”，在路邊停車這一行政許可行為中，機(jī)動(dòng)車駕駛員將機(jī)動(dòng)車按照要求停放在空置的停車泊位內(nèi)即視為行政許可申請(qǐng)，而政府有關(guān)部門在道路上提前施劃停車泊位即代表對(duì)此的統(tǒng)一預(yù)受理，與一般的行政許可相比，其在受理與審查方式上具有一定的事前性，與通常理解的行政許可方式相比具有較大差異性。

但值得一提的是，按照《行政許可法》，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，據(jù)此，如果沒(méi)有法律或行政法規(guī)的除外規(guī)定，在將路邊停車定性為“行政許可”的前提下，并不能必然解決路邊停車收費(fèi)的法律依據(jù)問(wèn)題，因此，對(duì)路邊停車收費(fèi)的法理依據(jù)仍需進(jìn)一步探討。

二、路邊停車收費(fèi)的法理淵源

在將路邊停車定性為一種特殊行政許可的前提下，因道路資源屬于公共資源，在路邊施劃停車泊位后，必然妨礙其他公眾對(duì)道路的正常使用，且政府施劃停車泊位后，為使各潛在“行政相對(duì)人”有序使用停車泊位，也需要對(duì)此進(jìn)行一定的公共管理，因此，基于公眾權(quán)利受損及公共管理成本彌補(bǔ)等方面考慮，對(duì)路邊停車行為進(jìn)行一定收費(fèi)有利于維持社會(huì)整體平等原則。既然將路邊停車定位于一種特殊的行政許可，則對(duì)其收費(fèi)應(yīng)視為此種行政許可的“對(duì)等條件”，路邊停車即為一種附條件的行政許可。

為進(jìn)一步探討路邊停車收費(fèi)的法理淵源，本文將其置于現(xiàn)有法律框架體系內(nèi)進(jìn)一步考察其定位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》“國(guó)家行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目，限定收費(fèi)范圍、標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院另行制定”，可見，國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法可行使收費(fèi)的權(quán)力；且結(jié)合《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府非稅收入管理辦法》的通知》（財(cái)稅[2016]33號(hào)）“本辦法所稱非稅收入，是指除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。具體包括：（一）行政事業(yè)性收費(fèi)收入；……”，路邊停車收費(fèi)可據(jù)此對(duì)號(hào)入座，定性為政府非稅收入中的“行政事業(yè)性收費(fèi)”，實(shí)際上更準(zhǔn)確一些應(yīng)為一種“行政性收費(fèi)”。

行政事業(yè)性收費(fèi)具有一定的公益屬性，體現(xiàn)在其征收對(duì)象是基于特殊許可事項(xiàng)而獲益的行政相對(duì)人，且通過(guò)對(duì)其征收費(fèi)用使此種獲益性不足以對(duì)公共利益造成一定損失或?qū)ζ湓斐傻膿p失能及時(shí)予以彌補(bǔ)，路邊停車收費(fèi)即非常契合這一屬性；同時(shí)，從權(quán)力屬性上看，路邊停車收費(fèi)權(quán)本質(zhì)上屬于一種“公法上的債權(quán)”，與民事法律關(guān)系中的債權(quán)不同，公法上的債權(quán)具有直接的行政強(qiáng)制力，即其實(shí)施以行政強(qiáng)制加以保障，如行政相對(duì)人不履行金錢給付義務(wù)，“行政機(jī)關(guān)可以命令消除由此而引發(fā)的違法狀態(tài)，可以采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施確保征收，故而行政事業(yè)性收費(fèi)的強(qiáng)制性在于法律上的不利后果的付諸實(shí)現(xiàn)”（詳見尤樂(lè)《論行政性收費(fèi)征收的法制化——以深圳市路邊停車位使用費(fèi)和路外停車場(chǎng)停車調(diào)節(jié)費(fèi)為例》一文）。

綜上，路邊停車收費(fèi)屬于政府非稅收入中的“行政事業(yè)性收費(fèi)”，且符合行政事業(yè)性收費(fèi)（行政征收）具有的法定性、補(bǔ)償性、公益性及強(qiáng)制性等基本特點(diǎn)，但受限于上文提及的“行政許可除另有規(guī)定不得收費(fèi)”這一原則性規(guī)定，尚需在上位法（主要是法律、行政法規(guī)）層面考慮進(jìn)行完善。

三、對(duì)現(xiàn)行法的相關(guān)完善建議

上文主要從法理視角論證了路邊停車的行為屬性，并在現(xiàn)有法律框架體系下初步探討了路邊停車收費(fèi)存在的法理淵源，但實(shí)際上對(duì)于路邊停車收費(fèi)仍然缺少上位法層面的明確立法。

因國(guó)家財(cái)政基本制度按照《立法法》的規(guī)定，其為法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，且目前《道路交通安全法》僅明確在滿足不影響行人、車輛通行這一條件的前提下，政府有關(guān)部門有權(quán)在城市道路范圍內(nèi)施劃停車泊位，但并未同時(shí)授予政府對(duì)城市道路停車泊位征收行政性收費(fèi)的權(quán)力，基于“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本原則，實(shí)際上路邊停車收費(fèi)在實(shí)然法層面的合法性上存在瑕疵，也正是因?yàn)榇朔N原因，各地在具體執(zhí)行中存在諸多疑問(wèn)：路邊停車該不該收費(fèi)？收費(fèi)的法律依據(jù)是什么？收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何確定？同時(shí)，因上位法缺失，也導(dǎo)致路邊停車收費(fèi)存在亂收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不透明、收費(fèi)去向不透明等諸多亂象，常常為民眾所詬病。

不過(guò)，一些地方為整頓路邊停車收費(fèi)亂象并使其合法化、規(guī)范化，已然走在路邊停車收費(fèi)立法的前列。以深圳為例，深圳在2011年即出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》（2015年第二次修正），明確“路邊臨時(shí)停車位停放車輛的，應(yīng)當(dāng)繳納車位使用費(fèi)。在交通繁忙路段或者時(shí)段的臨時(shí)停車位停放的，按照計(jì)時(shí)累進(jìn)方法繳納車位使用費(fèi)。路邊臨時(shí)停車位使用費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)上繳市財(cái)政專戶，并專項(xiàng)用于發(fā)展公共交通以及交通安全隱患、交通擁堵治理。費(fèi)用收取和使用情況應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公布”，同時(shí)，在2014年發(fā)布《深圳市機(jī)動(dòng)車道路臨時(shí)停放管理辦法》（2018年修正），進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定道路停車設(shè)施規(guī)劃和設(shè)置、道路停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)方式、道路停車設(shè)施使用管理、道路停車管理人員服務(wù)規(guī)范以及各方法律責(zé)任等，從而使路邊停車更加規(guī)范、收費(fèi)更加透明。根據(jù)公開資料顯示，路邊停車收費(fèi)“深圳模式”治堵效果顯著，路邊停車秩序明顯改善，停車收費(fèi)片區(qū)車速上升10%左右，可見，路邊停車收費(fèi)本身作為社會(huì)治理的一種有效手段，使用得當(dāng)?shù)脑掃€是能夠帶來(lái)很大的積極效果的，包括目前很多質(zhì)疑理由在內(nèi)，其實(shí)質(zhì)疑的本質(zhì)目的也并非在于“一刀切”地取消所有路邊停車收費(fèi)，而更多的是希望路邊停車收費(fèi)能夠合法化、規(guī)范化、透明化，這樣也才能充分利用價(jià)格杠桿作用、更好地調(diào)節(jié)公共資源配置，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等。

基于此，在肯定路邊停車收費(fèi)具有法理淵源的前提下，本文建議在上位法層面（主要是法律、行政法規(guī)）應(yīng)明確路邊停車收費(fèi)的法律依據(jù)，且對(duì)于具體的收費(fèi)定價(jià)及標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)用途及去向等也應(yīng)由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財(cái)政、價(jià)格主管部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以達(dá)到公共資源更好地為公眾所用之立法初衷，從而也為城投企業(yè)在實(shí)操中具體實(shí)施路邊停車收費(fèi)提供明確的法律授權(quán)依據(jù)。