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   來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)

   作者：吳健

混合所有制改革是城投公司轉(zhuǎn)型的重要突破口

城投公司的轉(zhuǎn)型是當(dāng)前的熱門(mén)話(huà)題，要全面準(zhǔn)確的理解這一問(wèn)題，還是要從城投公司的兩大屬性來(lái)看，即“地方國(guó)資”和“企業(yè)”。其地方國(guó)資這一屬性，決定了城投公司“服務(wù)城市發(fā)展、促進(jìn)城市發(fā)展”的根本屬性不會(huì)輕易改變；而從其企業(yè)屬性來(lái)看，轉(zhuǎn)型是必然和必要的，主要原因有四：一是城市發(fā)展的階段發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，要求城投公司承擔(dān)新的職責(zé)和角色；二是國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)入新的階段，要求城投公司更好發(fā)揮國(guó)有資本的控制力、影響力；三是政府投融資體系經(jīng)歷了多次一刀切、一陣風(fēng)后，理性回歸到多主體多層次合作的再平衡上，城投公司在其中應(yīng)發(fā)揮積極作用，特別是在“公公合作”和“公私合作”方面；四是企業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律要求城投公司在經(jīng)過(guò)高速增長(zhǎng)期后，對(duì)企業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性、可持續(xù)性和效率進(jìn)行質(zhì)的提升，以使“靈魂跟上肉體”。

一、地方國(guó)企改革的主要戰(zhàn)場(chǎng)-城投公司轉(zhuǎn)型

回顧改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革之路，基本上可以分為四個(gè)階段，第一階段，以推行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等一系列放權(quán)讓利為主要特征；第二階段，以貫徹黨的十四大、十四屆三中全會(huì)和十五大精神為標(biāo)志，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國(guó)企改革的方向和特征；第三階段，以加強(qiáng)國(guó)資管理為特征，中央和地方都設(shè)立國(guó)資委，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)資的統(tǒng)一管理；第四階段，以十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革重大問(wèn)題的決定》為標(biāo)志，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等1+N個(gè)文件，本階段的國(guó)資改革我們認(rèn)為主要解決國(guó)資應(yīng)有的資本市場(chǎng)屬性，賦予國(guó)有資本應(yīng)有的流動(dòng)性、收益性和平等性，以此激活國(guó)資的活力，并最終提高國(guó)資的控制力和影響力。

大部分城投公司成立于國(guó)資國(guó)企第三階段改革之后，具有一定的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，但也存在很多體制和機(jī)制上固有的問(wèn)題。

當(dāng)前國(guó)企改革是在央企和地方國(guó)企兩個(gè)層面同時(shí)展開(kāi)，這是在統(tǒng)一部署、認(rèn)識(shí)一致的前提下，分級(jí)分層進(jìn)行的探索。地方國(guó)企又分為省屬和市屬?lài)?guó)企，本文討論的主要是市屬層面國(guó)企的改革，因?yàn)榇嬖谥旨?jí)分層的探索，所以我們認(rèn)為地方國(guó)資在目標(biāo)和原則明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際主動(dòng)探索有效的國(guó)資國(guó)企改革路徑和實(shí)現(xiàn)方式，而地方城投公司在數(shù)量和所占資產(chǎn)方面均達(dá)到市級(jí)國(guó)資國(guó)企的多數(shù)，所以南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為，城投公司的轉(zhuǎn)型應(yīng)成為市級(jí)國(guó)企改革的主戰(zhàn)場(chǎng)，城投公司的轉(zhuǎn)型也將成為整個(gè)國(guó)企改革的有益探索。

二、城投公司轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)—從“融資端”向“投資端”

基于城投公司在當(dāng)前的語(yǔ)境下，總是被定義為“地方政府融資平臺(tái)”，同時(shí)本輪國(guó)資國(guó)企改革的重要探索是賦予國(guó)有資本應(yīng)有的市場(chǎng)屬性，所有我們認(rèn)為在本輪國(guó)資國(guó)企改革中，城投公司的改革探索，其實(shí)質(zhì)就是“融資端”向“投資端”的轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為：

從監(jiān)管層面來(lái)看，從“管人管事管資產(chǎn)”向 “管資本”轉(zhuǎn)變，組建資本投資運(yùn)營(yíng)層級(jí)，解決國(guó)資委運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份，做好國(guó)有資本的流動(dòng)性和價(jià)值管理，流動(dòng)性的表現(xiàn)就是資本在不同領(lǐng)域、行業(yè)和項(xiàng)目的進(jìn)出，這主要是通過(guò)投資行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的；

從業(yè)務(wù)布局來(lái)看，城投公司的業(yè)務(wù)布局在一開(kāi)始并不是主動(dòng)規(guī)劃形成的，而是通過(guò)行政劃轉(zhuǎn)，“轉(zhuǎn)任務(wù)為業(yè)務(wù)” 來(lái)實(shí)現(xiàn)，而進(jìn)入新的發(fā)展階段后，可獲得的存量資產(chǎn)在減少，獲得成本在增加，在謀劃和實(shí)施業(yè)務(wù)布局時(shí)，主要將通過(guò)投資的形式進(jìn)行；

從業(yè)務(wù)組織和開(kāi)展來(lái)看，城投公司以往是圍繞“融資”來(lái)開(kāi)展工作，從資產(chǎn)的獲得、整合，資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，財(cái)務(wù)報(bào)表的表現(xiàn)，組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)等，均為融資服務(wù)，包括其他的延伸業(yè)務(wù)，也只是融資服務(wù)的附屬，而轉(zhuǎn)型后，應(yīng)該從投資項(xiàng)目的策劃、獲得、投資的全過(guò)程管理、資本的增值等方面開(kāi)展，使投資成為牽引公司資源整合配置、組織架構(gòu)設(shè)計(jì)的主導(dǎo)因素。

三、混合所有制改革的應(yīng)有之意

準(zhǔn)確理解混合所有制改革，我們認(rèn)為應(yīng)該從三個(gè)層面來(lái)闡述：

從宏觀(guān)層面，中央對(duì)混改所提的高度，是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)方式。我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是公有制為主體,多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式“。

從中觀(guān)層面，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。”“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是新形勢(shì)下堅(jiān)持公有制主體地位，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力的一個(gè)有效途徑和必然選擇”。

從微觀(guān)層面，混合所有制改革的探索是在產(chǎn)權(quán)角度對(duì)企業(yè)的重塑，使企業(yè)成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，具有根本性。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定企業(yè)的體制和機(jī)制，特別是制衡、有效的法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而決定了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力和動(dòng)力，影響企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和經(jīng)營(yíng)效率。

四、混改對(duì)城投公司實(shí)現(xiàn)“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)型的意義

從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)型，如果還是在原有的監(jiān)管模式和治理體系中開(kāi)展，是很難找到有效的動(dòng)力機(jī)制的，因此我們需要尋找一個(gè)合適的突破口并形成持續(xù)的動(dòng)力，而混改給了我們一個(gè)很好的探索視角。

從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)，首先要解決政府和城投公司的關(guān)系，解決國(guó)資監(jiān)管部門(mén)與城投公司之間的關(guān)系，通過(guò)引入非公資本，發(fā)揮其制衡作用，促使所有股東真正行使權(quán)力，構(gòu)建起以管資本的基礎(chǔ)理念，解決好政府與城投公司的關(guān)系。

從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)，其次要解決好治理體制問(wèn)題，混改是從產(chǎn)權(quán)角度對(duì)企業(yè)的重塑，使企業(yè)成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，通過(guò)引入非公成分，構(gòu)建起真正有效的法人治理結(jié)構(gòu)，有效約束行政干預(yù)，充分發(fā)揮董事會(huì)核心作用，解決好董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的關(guān)系。

從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)，再次要解決經(jīng)營(yíng)機(jī)制問(wèn)題，解決好投資效能問(wèn)題，通過(guò)混改引入非公資本，充分發(fā)揮資本所具有的收益性特征，改變城投公司經(jīng)營(yíng)機(jī)制僵化和驅(qū)動(dòng)不足的問(wèn)題，創(chuàng)新市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制，改革薪酬績(jī)效制度。      

當(dāng)然，城投公司開(kāi)展混合所有制改革的實(shí)務(wù)還是相當(dāng)復(fù)雜的，按照國(guó)資分類(lèi)改革來(lái)看，城投公司很大比例都是屬于綜合類(lèi)，因此在開(kāi)展混改時(shí)，必須考慮整體與局部、存量與增量、股比設(shè)置、員工持股、定價(jià)方式等系列問(wèn)題，我們將另文討論。