阿坝扯碌租售有限公司

作者：王嶸嶸、?？朔?、朱玉停、秦威

防范化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2023年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“35號文”），該文件將城投劃分為三類，并對不同類型的企業(yè)實(shí)施差異化的融資政策：

（1）地方政府融資平臺，只能借新還舊且不包含利息，不能新增融資；

（2）按照地方政府平臺管理的國企，根據(jù)省市區(qū)域不同，實(shí)施差異化限制，其中12個高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份只能借新還舊，其它省份在省級政府出具同意文件的情況下，可以新增融資；

（3）對于普通國有企業(yè)，可以新增融資但是債務(wù)自己負(fù)責(zé)償還。按照35號文要求，未來地方國有企業(yè)為實(shí)現(xiàn)持續(xù)融資，需向產(chǎn)業(yè)類公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。

國有企業(yè)改革深化提升行動

2023年初，國務(wù)院國資委明確提出，未來將在國企改革三年行動的基礎(chǔ)上，開啟新一輪國企改革深化提升行動，重點(diǎn)完成“加快優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)服務(wù)國家戰(zhàn)略的功能作用；加快完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，真正按市場化機(jī)制運(yùn)營；加快健全有利于國有企業(yè)科技創(chuàng)新的體制機(jī)制，加快打造創(chuàng)新型國有企業(yè)”等三方面工作。

為推動國有企業(yè)改革深化提升行動落地見效，按照2024年初中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，國務(wù)院國資委研究部署了三個重點(diǎn)任務(wù)：

一是圍繞優(yōu)化資源配置深化改革。挖掘戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域潛力大、成長性好的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，及早投資布局，打造專業(yè)化科技創(chuàng)新孵化平臺。

二是圍繞完善體制機(jī)制深化改革。健全中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，完善市場化經(jīng)營機(jī)制，著力推進(jìn)任期制和契約化管理工作提質(zhì)擴(kuò)面，強(qiáng)化剛性兌現(xiàn)和考核。

三是圍繞健全制度保障深化改革。將改革進(jìn)展考核情況與經(jīng)營業(yè)績考核、領(lǐng)導(dǎo)人員和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價(jià)掛鉤。完善出資人監(jiān)督體系，健全違規(guī)責(zé)任追究工作機(jī)制，提升監(jiān)督效能。

新一輪國資國企改革將加速區(qū)縣城投整合重組的進(jìn)程，通過優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)、推進(jìn)國資戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合，提升國有資本配置效率，實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，加快推進(jìn)國資國企高質(zhì)量發(fā)展。

一是提高企業(yè)造血能力。針對區(qū)縣城投經(jīng)營性業(yè)務(wù)不足、業(yè)務(wù)發(fā)展滯后的問題，區(qū)縣城投亟需拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，提高自身造血能力。通過對區(qū)域優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資源資產(chǎn)的梳理，以服務(wù)區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)，合理布局區(qū)域國有資本架構(gòu)體系，根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和功能定位，科學(xué)確定城投主責(zé)主業(yè)，按照“突出主業(yè)，聚焦實(shí)業(yè)”的原則，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)板塊專業(yè)化重組，以市場化手段優(yōu)化資源配置，包括現(xiàn)有企業(yè)兼并重組、僵尸企業(yè)清退、存量資產(chǎn)盤活等，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的有效整合；同時(shí)積極布局產(chǎn)業(yè)新賽道，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，大力培育發(fā)展新動能，實(shí)現(xiàn)增量業(yè)務(wù)的大力拓展，從而有效提升區(qū)縣城投的自我發(fā)展能力和市場適應(yīng)能力。

二是提高企業(yè)管理效能。區(qū)縣城投普遍存在管理機(jī)制不健全、管理效能不足的問題，需要加快推進(jìn)企業(yè)變革，提高企業(yè)管理效能。通過區(qū)域國資整合、發(fā)揮資源的集聚優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢，保證城投企業(yè)在地方發(fā)展中發(fā)揮更大的作用，推進(jìn)延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈，引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時(shí)，通過建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，推行國企三項(xiàng)制度改革，激發(fā)干部員工的積極性和創(chuàng)造性，提高企業(yè)運(yùn)營效率；通過探索建立混合所有制企業(yè)、積極引進(jìn)專業(yè)化人才，彌補(bǔ)經(jīng)營人才短缺、運(yùn)行機(jī)制不靈活、創(chuàng)新能力不足等短板。

三是優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)體系。針對區(qū)縣城投再融資能力下降的問題，區(qū)縣城投亟需尋找新的融資渠道，為服務(wù)區(qū)域發(fā)展與自身持續(xù)健康發(fā)展提供保障。通過對區(qū)縣城投自身資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)體系的優(yōu)化，打造滿足“335要求”的產(chǎn)業(yè)類公司，爭取獲得資本市場的認(rèn)可，并積極引進(jìn)各類資本、項(xiàng)目、技術(shù)、服務(wù)、運(yùn)營團(tuán)隊(duì)等，增強(qiáng)資本運(yùn)營能力，爭取打破以往以間接融資為主的融資結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向以直接融資和標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品融資為主，啟動向上交所發(fā)行公司債、銀行間債券市場發(fā)行PPN等工作；同時(shí)建立項(xiàng)目投資及效益平衡機(jī)制，將“借、用、還”一體化管理貫穿于投資經(jīng)營全過程，創(chuàng)新投融資管理。

本階段區(qū)縣城投整合重組目標(biāo)主要為推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型、專業(yè)化運(yùn)作，通過資源優(yōu)化配置，把同類業(yè)務(wù)歸集到一個主體，打造產(chǎn)業(yè)類運(yùn)營主體。

實(shí)際推進(jìn)過程中，區(qū)縣城投面臨著債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、還本付息壓力大、融資受到限制等現(xiàn)實(shí)問題，短期內(nèi)亟需打破融資困境，在兼顧現(xiàn)有城投公司持續(xù)發(fā)展的前提下，按照產(chǎn)業(yè)債發(fā)行要求打造滿足條件的產(chǎn)業(yè)類公司。但是由于區(qū)縣城投發(fā)展水平與資產(chǎn)體量有限，單純以產(chǎn)業(yè)化專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，難以同時(shí)滿足各主體整合重組目標(biāo)，重組方式上逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兌哑鼋?jīng)營性資產(chǎn)與業(yè)務(wù)，各企業(yè)主體的發(fā)展定位受到忽視。

同時(shí)，受管理層級變、原有企業(yè)主體與新設(shè)產(chǎn)業(yè)類運(yùn)營主體業(yè)務(wù)短時(shí)間內(nèi)無法徹底區(qū)分的影響，整合重組架構(gòu)的設(shè)計(jì)也需因地制宜、因時(shí)制宜，進(jìn)一步厘清。

一是對于已發(fā)過債的城投公司存在可整合的凈資產(chǎn)限制。按照政策要求，企業(yè)凈資產(chǎn)變動超過10%的需向債權(quán)人進(jìn)行信息披露，在從原有城投公司向產(chǎn)業(yè)類公司進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的過程中，需要對劃轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，保證滿足限制條件。

二是存在原有公司與新設(shè)產(chǎn)業(yè)類公司進(jìn)行資源爭奪的問題。如原有城投公司存在企業(yè)債發(fā)行、投融資項(xiàng)目謀劃的需求，部分經(jīng)營性資源資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)受到限制。

三是短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)到發(fā)債目標(biāo)。目前新設(shè)產(chǎn)業(yè)主體成為大多數(shù)區(qū)縣整合的方向，同時(shí)，為滿足發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)類主體需要同時(shí)滿足以下三項(xiàng)要求：

①自身與重要關(guān)聯(lián)方均不在“借新還舊”與隱債名單內(nèi)；

②綜合指標(biāo)上滿足“335”要求；

③財(cái)務(wù)指標(biāo)上滿足相關(guān)評級與發(fā)債要求。

而在實(shí)際操作過程中，城投公司存量非城建類資產(chǎn)與業(yè)務(wù)體量較小，想要在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到以上要求難度不小。

在實(shí)踐中，在立足功能定位的基礎(chǔ)上，大多區(qū)縣平臺選擇整合為一家大而全的平臺公司，該平臺公司下設(shè)產(chǎn)業(yè)類子公司的方式，整體架構(gòu)為1功能子公司+1經(jīng)營性子公司。

平臺公司：需要注意的是不應(yīng)為隱債名單企業(yè)，若不滿足條件，則需進(jìn)一步在子公司層面整合改組，并進(jìn)行提級。

子公司：1功能性平臺+1經(jīng)營性子公司，其中，功能性平臺承接原有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，以城建類資產(chǎn)及業(yè)務(wù)為主，其中，城建類資產(chǎn)主要包括兩類，分別為公益性資產(chǎn)、政府應(yīng)收類資產(chǎn)，城建類收入包括兩類，分別為市政及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營收入、土地開發(fā)整理收入，在資產(chǎn)整合劃轉(zhuǎn)過程中需加以識別；經(jīng)營性子公司作為產(chǎn)業(yè)類公司，聚焦經(jīng)營性業(yè)務(wù)的拓展與市場化運(yùn)作，按照“335”要求，嚴(yán)格控制城建類資產(chǎn)與營收的比重，側(cè)重于整合經(jīng)營性資產(chǎn)及業(yè)務(wù)，其中，經(jīng)營性資產(chǎn)包括傳統(tǒng)經(jīng)營性資產(chǎn)，如可對外銷售或租賃的不動產(chǎn)、各類特許經(jīng)營權(quán)、未來收益權(quán)等，和創(chuàng)新型經(jīng)營性資產(chǎn)，如數(shù)據(jù)資產(chǎn)，經(jīng)營性營收包括房地產(chǎn)銷售收入、資產(chǎn)租賃收入、景區(qū)門票收入、高速公路運(yùn)營收入、工程施工收入、貿(mào)易收入、金融服務(wù)收入、投資分紅等。

另外，部分區(qū)縣會在原有城投公司存續(xù)的前提下，組建新的平行的產(chǎn)業(yè)類公司，二者并駕齊驅(qū)、同步發(fā)展，此種情況下，需在保證原有城投公司債務(wù)償還能力、保持平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢的同時(shí)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)類公司做大做強(qiáng)，在經(jīng)營性資產(chǎn)與業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)方面進(jìn)行綜合評估，充分分析經(jīng)營性資產(chǎn)與業(yè)務(wù)從原城投公司劃轉(zhuǎn)后的影響程度，并按照先易后難的節(jié)奏逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)類公司的整合重組。

股權(quán)類資產(chǎn)——按照“資源集聚，同類合并”的原則推進(jìn)股權(quán)類資產(chǎn)整合，涉及國有股權(quán)的，可以按照無償劃轉(zhuǎn)方式實(shí)施，涉及社會資本股權(quán)的，需要通過實(shí)際出資股權(quán)收購的方式取得，尤其是涉及PPP項(xiàng)目的，需要按照相關(guān)要求履行審批程序、進(jìn)行信息披露；同時(shí)，在進(jìn)行股權(quán)整合后，涉及企業(yè)層級下降的，人員管理方面，可以通過推薦、競聘等方式，實(shí)現(xiàn)人隨時(shí)走、人崗匹配，防范人員整合風(fēng)險(xiǎn)。

固定資產(chǎn)類資產(chǎn)——如整合行政事業(yè)單位經(jīng)營性房產(chǎn)、保障性租賃住房等，可以通過國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)整合，涉及資產(chǎn)權(quán)屬不清的，可以通過簽訂協(xié)議委托運(yùn)營的方式實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)整合；固定資產(chǎn)類整合，需關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的問題，理清固定資產(chǎn)與其對應(yīng)債務(wù)的關(guān)系，資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)中需將資產(chǎn)與債務(wù)同步劃轉(zhuǎn)。

資質(zhì)類整合——如整合全區(qū)建筑施工資質(zhì)，可以通過股權(quán)收購、吸收合并等方式，實(shí)現(xiàn)建筑施工資質(zhì)的整合。

無形資產(chǎn)類整合——如特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)，包括水、氣、熱、暖等公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)、供水與污水處理經(jīng)營權(quán)、生活垃圾處理經(jīng)營權(quán)、建筑垃圾處理經(jīng)營權(quán)、河道采砂權(quán)、河流、水面的經(jīng)營權(quán)、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營權(quán)、光伏發(fā)電項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)等，一方面可以通過評估入賬，提高企業(yè)資產(chǎn)體量，一方面可以依托區(qū)域?qū)I性獲取經(jīng)營收益提高企業(yè)營收水平。

存量資產(chǎn)整合，對經(jīng)營狀況的優(yōu)化是有限的，還需基于企業(yè)功能定位補(bǔ)增量。

如功能定位為農(nóng)文旅體一體化，可以謀劃農(nóng)業(yè)上位資金，通過積極爭取各部門涉農(nóng)資金及項(xiàng)目，包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、統(tǒng)防統(tǒng)治，灌區(qū)改造、未利用地開發(fā)整理等項(xiàng)目，以及養(yǎng)殖補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)部門購置補(bǔ)貼等涉農(nóng)資金項(xiàng)目；

如功能定位為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可爭取整合劃轉(zhuǎn)增量林權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)與綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，包括推進(jìn)苗木基地、區(qū)域范圍內(nèi)林業(yè)生態(tài)建設(shè)、國家儲備林、林下種養(yǎng)項(xiàng)目、農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目等；

如功能定位為數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)平臺，可篩選區(qū)域有價(jià)值的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)的識別、登記確權(quán)、價(jià)值評估、編制財(cái)務(wù)報(bào)表等環(huán)節(jié)，爭取實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表，進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)。