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國企改革三年行動已圓滿完成收官，站在新起點上，新一輪以提升核心競爭力為根本目的的深化國企改革的提升行動已蓄勢待發(fā)。那么城市國企的改革又要從哪里再出發(fā)？通過觀察，我們發(fā)現(xiàn)城市國企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成，但囿于歷史遺留問題、上位政策的支持力度、企業(yè)運行不同特征與屬性等，在實踐中，部分模塊的改革仍難以真正的起到激發(fā)企業(yè)活力的目的。尤其是組織管理、分層分類授權(quán)建設(shè)、內(nèi)控體系建設(shè)、薪酬績效管理等方面。為此，我們以問題為導(dǎo)向，特推出本期視界。

2019年國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（國發(fā)〔2019〕9號），系統(tǒng)提出一企一策地對國有企業(yè)分類授權(quán)，出資人代表機(jī)構(gòu)對不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)，要建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，實現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一。國企三年改革行動已經(jīng)圓滿收官，城市國企分層分類授權(quán)的建設(shè)和落實尤其重要。

一、分層分類授權(quán)背景

2015年12月，國務(wù)院國資委、財政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），明確提出要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的功能，針對性推進(jìn)改革的要求，從推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展、實施監(jiān)督、定責(zé)考核等方面體現(xiàn)差異性，同時明確實施主體與分類方案、分類的跟蹤及動態(tài)調(diào)整為其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2020年4月國務(wù)院國資委召開深化國有企業(yè)分類改革專題推進(jìn)會，進(jìn)一步細(xì)分國有企業(yè)分類方法，將現(xiàn)有國有企業(yè)劃分為商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類企業(yè)，并明確改革重點：商業(yè)一類企業(yè)改革突出市場化機(jī)制、均衡型治理、差異化管控方面；商業(yè)二類企業(yè)改革突出加大國有資本投入和新興產(chǎn)業(yè)布局，同時要加強(qiáng)市場化改革；公益類企業(yè)改革核心是擺脫行政思維，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，健全市場化機(jī)制，充分學(xué)習(xí)借鑒市場化改革經(jīng)驗?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了國有企業(yè)推進(jìn)改革中分類思維的重要性和基本要求，禁止一刀切形式，引出了分類授權(quán)放權(quán)的線索。

2018年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”），除明確兩類公司轉(zhuǎn)型方向及工作重點外，也明確國有資本投資、運營公司的設(shè)立是為了“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，完善國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離，實行國有資本市場化運作”。《實施意見》的提出明確了建設(shè)授權(quán)機(jī)制在國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型中的重要性，是“管資本”模式的國資授權(quán)經(jīng)營機(jī)制改革真正落地的重中之重。

2019年，針對產(chǎn)權(quán)與機(jī)制、經(jīng)營主體活力、資源內(nèi)耗與重復(fù)建設(shè)三大國企歷史頑疾，國務(wù)院國資委印發(fā)了《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（以下簡稱“《方案》”）、《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》（以下簡稱“《清單（2019年版）》”）?！斗桨浮访鞔_了國資委、財政部及其他部門、機(jī)構(gòu)作為出資人代表機(jī)構(gòu)的履職方式，并且基于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，要求企業(yè)明確自身監(jiān)管、改革與發(fā)展責(zé)任?！肚鍐危?019年版）》重點選取了5大類、35項授權(quán)放權(quán)事項，包括規(guī)劃投資與主業(yè)管理（8項）、產(chǎn)權(quán)管理（12項）、選人用人（2項）、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項）、重大財務(wù)事項管理（3項）等，其中一二五類重點對企業(yè)，三四類重點對個人，內(nèi)容上聚焦國企改革重點，包括混合所有制改革、資產(chǎn)重組、上市公司與股權(quán)管理、職業(yè)經(jīng)理人及市場化薪酬分配、中長期激勵等?！斗桨浮芳啊肚鍐危?019年版）》的提出，以具體的指導(dǎo)明細(xì)內(nèi)容，將國有企業(yè)分層分類授權(quán)工作推動到落實層面，加快了各區(qū)域國資系統(tǒng)建設(shè)分層分類授權(quán)體系的進(jìn)程。

自《清單（2019年版）》發(fā)布以來，多省、市、區(qū)國資委順應(yīng)本輪國企改革浪潮，基于本地國企發(fā)展特點，先后發(fā)布了國有資本授權(quán)相關(guān)清單類文件，加快推動包括完善公司治理結(jié)構(gòu)、一級企業(yè)對所屬企業(yè)同步開展授權(quán)放權(quán)、任期制和契約化改革、市場化經(jīng)營機(jī)制完善等配套動作在內(nèi)的國企改革工作。

表1.1 分層分類授權(quán)政策整理

最后隨著2020年5月《國企改革三年行動方案（2020——2022年）》（以下簡稱“《行動方案）》”）的印發(fā)，國企改革進(jìn)入行動關(guān)鍵期，打造國有資本投資運營公司成為改革重要方向，形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。建立分級分類的授權(quán)體系，激發(fā)國有企業(yè)經(jīng)營管理活力也是《行動方案）》七大專項行動的部署之一，各區(qū)域國企在對照行動方案、實施改組組建過程中，為實現(xiàn)“管資本”模式的國資授權(quán)經(jīng)營機(jī)制改革真正落地，建設(shè)差異化的管理機(jī)制，對不同功能定位、行業(yè)領(lǐng)域、發(fā)展階段的子企業(yè)實行差異化的分類考核、分類監(jiān)管、分類授權(quán)放權(quán)，成為改革工作的重中之重。

總體來看，國有企業(yè)分層分類授權(quán)政策的提出并不突兀，而是經(jīng)過了長時間的鋪墊積累，逐步明確了授權(quán)目的、授權(quán)層次、授權(quán)范圍后才納入了整個國企改革行動中推動執(zhí)行。

圖1.1 分層分類授權(quán)關(guān)鍵政策梳理

但在實際落實中，問題頻出。隨著國有企業(yè)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，業(yè)務(wù)規(guī)模及線條增加，大多數(shù)區(qū)域重點國有企業(yè)下屬直管二級企業(yè)數(shù)量急劇提升，其規(guī)模不同、大小不一，業(yè)務(wù)成熟度也存在較大差異，而以往的工作中，對于二級企業(yè)的管理缺乏分類基礎(chǔ)，就造成包括投資決策、人力資源等各項管理工作缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性、規(guī)范性的依據(jù)，最終造成集團(tuán)對于二級企業(yè)的管理耗費精力高，對于二級企業(yè)分類管理授權(quán)上呈現(xiàn)“急、散、雜”的特點。

同時在本輪國企改革壓縮管理層級的要求下，部分進(jìn)度稍快的國有企業(yè)，基于資源資產(chǎn)劃分打造形成了二級子集團(tuán)，建立了“集團(tuán)本部－二級子集團(tuán)－三級專業(yè)公司”的組織架構(gòu)。另外在區(qū)域國資整合動作越來越頻繁的背景下，有許多區(qū)縣平臺公司進(jìn)行了區(qū)域范圍內(nèi)的國資國企整合，也快速打造了“集團(tuán)本部－二級公司－三級項目公司”的三層組織架構(gòu)。基于這一背景，為準(zhǔn)確定位二級公司，充分激活各層級公司經(jīng)營管理活力，開展分類授權(quán)，明確集團(tuán)本部及二級公司或子集團(tuán)間的權(quán)責(zé)界面是必不可少的。

二、分層分類授權(quán)內(nèi)涵

通過對分層分類授權(quán)系列政策內(nèi)容進(jìn)行分析整理，我們了解到，在推進(jìn)分層分類授權(quán)過程中，主要包含兩個層面、四大基礎(chǔ)分類的授權(quán)動作開展和工作要求。

（一）分層授權(quán)內(nèi)涵

從政策內(nèi)容來看分層授權(quán)內(nèi)涵，一是政府或國資管理單位等出資人向企業(yè)層面進(jìn)行授權(quán)，二是企業(yè)內(nèi)部、由集團(tuán)層面向下屬二級、三級企業(yè)進(jìn)行授權(quán)。

1、出資人向企業(yè)授權(quán)

第一層授權(quán)，是針對出資人代表機(jī)構(gòu)與國家出資企業(yè)之間權(quán)責(zé)邊界不清晰，國有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯位現(xiàn)象仍有發(fā)生，國有資本運行效率有待進(jìn)一步提高等問題而提出的。主要動作為實行清單管理，制定出臺出資人代表機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單，明確清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項大幅減少審批或事前備案。本層級授權(quán)理順后，原則上應(yīng)實現(xiàn)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項由企業(yè)經(jīng)理層和職能部門開展管理工作，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。授權(quán)關(guān)鍵點在于國資監(jiān)管系統(tǒng)能否“授得下”、“管得好”，國有資本投資運營公司能否實現(xiàn)“接得住”。

2、集團(tuán)向子公司授權(quán)

隨著國有企業(yè)改革工作深度推進(jìn)，進(jìn)入具體落實階段，第二層授權(quán)也逐漸受到關(guān)注。第二層授權(quán)具體指在企業(yè)內(nèi)部，集團(tuán)對下屬二、三級企業(yè)依照業(yè)務(wù)領(lǐng)域和功能定位開展分類授權(quán)管控、分類考核，輔以任期制和契約化改革、工資總額管理制度及相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，有效推動各單位改革和發(fā)展，進(jìn)一步激發(fā)各層級企業(yè)經(jīng)營活力與經(jīng)營效率?？梢?，集團(tuán)向子公司分類授權(quán)管理是開展系列工作的基礎(chǔ)，是經(jīng)營活力有效提升的土壤與基礎(chǔ)保障。本輪授權(quán)關(guān)鍵點在于一級國有企業(yè)能否“放得下”、“管得好”，下屬重點企業(yè)能否“接得住”，并實現(xiàn)高效經(jīng)營。

圖1.2 分層授權(quán)等級劃分示意圖

（二）分類授權(quán)內(nèi)涵

在第一層授權(quán)中，各省（市、區(qū)）政策文件基本將授權(quán)企業(yè)劃分為兩類公司、直管國有企業(yè)、雙百企業(yè)、其他企業(yè)（以參股企業(yè)為主）四大基礎(chǔ)分類。具體來看，兩類公司作為本輪授權(quán)放權(quán)改革的主要落實對象，授權(quán)要求與《清單（2019年版）》內(nèi)容高度一致，甚至基于區(qū)域發(fā)展需要可略有拓展；一般區(qū)域直管國企，當(dāng)前也均以兩類公司為標(biāo)桿來開展改革進(jìn)程，但實際執(zhí)行有限，在具體業(yè)務(wù)開展上仍有行業(yè)的桎梏，總體授權(quán)范圍小于兩類公司；雙百企業(yè)作為各行業(yè)內(nèi)高速發(fā)展的國有企業(yè)，不乏處于敏感行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)，在授權(quán)事項上需結(jié)合具體情況，制定“一企一策”；對于參股企業(yè)，國資監(jiān)管部門無實際控制權(quán)，一般不介入日常經(jīng)營，以加強(qiáng)參股管理為主，不涉及授權(quán)放權(quán)內(nèi)容。

表.2 不同企業(yè)在第一層授權(quán)內(nèi)涵差異

在第二層授權(quán)中，開展分類工作屬于分層分類授權(quán)工作在企業(yè)中落實中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。目前具體分類方式與分類標(biāo)準(zhǔn)尚沒有固定標(biāo)準(zhǔn)，但只要能夠科學(xué)合理的支撐集團(tuán)管控，有效激活企業(yè)經(jīng)營活力，且實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，即為合適的分類授權(quán)方法，在此不過多展開敘述。

三、分類授權(quán)關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析

基于前文對分級分類授權(quán)工作的政策內(nèi)容及工作內(nèi)涵論述可發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前第一層分類授權(quán)工作已基本形成了較為固定的模式與標(biāo)準(zhǔn)。而企業(yè)方能直接參與并享有較大主觀能動性的是第二層授權(quán)內(nèi)容，即企業(yè)內(nèi)部的、由集團(tuán)層面向下屬二、三級企業(yè)開展的分級分類授權(quán)工作，是實際工作推進(jìn)中問題較多，更加考驗經(jīng)營層管理能力，同時在當(dāng)前國企改革中較為緊迫的內(nèi)容。因此對第二層分類授權(quán)工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理將是本章節(jié)主要內(nèi)容，同時將結(jié)合當(dāng)前國有企業(yè)中的一些典型做法，進(jìn)一步明確在第二層分類授權(quán)中開展工作的重難點，并提供相關(guān)工作開展的思路。

總體來看集團(tuán)向子公司開展分類授權(quán)主要包含以下五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且各環(huán)節(jié)主要開展工作及工作成果如下。

圖1.3 分類授權(quán)工作開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）分類標(biāo)準(zhǔn)確定

在推行集團(tuán)內(nèi)的分類授權(quán)工作時，首先需要明確對下屬公司開展分類授權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。從原則上說，在進(jìn)行二級公司分類時，應(yīng)堅持以全面推進(jìn)集團(tuán)整體發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向為中心，兼顧企業(yè)歷史和管理現(xiàn)狀的原則，圍繞整體業(yè)務(wù)布局，深化集團(tuán)企業(yè)管理改革，基于各業(yè)務(wù)板塊發(fā)展需要，全面服務(wù)于提升集團(tuán)管理水平與價值創(chuàng)造能力，才有利于平穩(wěn)有序推進(jìn)下屬企業(yè)分類管理標(biāo)準(zhǔn)的制定、宣貫和執(zhí)行。

制定分類標(biāo)準(zhǔn)時，從實際授權(quán)分類上看，最常見的劃分方式為基于集團(tuán)中長期戰(zhàn)略發(fā)展方針，以二級企業(yè)業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行初步劃分，同時參照功能定位，以國資委統(tǒng)一的商業(yè)一類、商業(yè)二類及功能性企業(yè)功能劃分進(jìn)行輔助調(diào)整。一般來看較為成熟的業(yè)務(wù)板塊授權(quán)較為充分，而新設(shè)業(yè)務(wù)板塊在管控上則較為嚴(yán)格。

除此之外，另一種更為復(fù)雜的方式則是制定行權(quán)能力評估指標(biāo)體系，將業(yè)務(wù)開展差異與業(yè)務(wù)特性、企業(yè)實際行權(quán)能力、管理成熟度作為定性指標(biāo)內(nèi)容，以經(jīng)營數(shù)據(jù)為依據(jù)，綜合考核企業(yè)經(jīng)營特性，制定可量化、可比較的評價指標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)。在已形成的著重規(guī)模、效益、管理難度的通用指標(biāo)基礎(chǔ)上，以二級企業(yè)差異化類別管理為導(dǎo)向，評估宏觀戰(zhàn)略環(huán)境變化與挑戰(zhàn)，綜合分析各業(yè)務(wù)板塊發(fā)展變動，根據(jù)企業(yè)的功能定位和業(yè)務(wù)特點設(shè)置差異化專用指標(biāo)，同時明確需要進(jìn)行特異化管控的企業(yè)類別。通過定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合、通用指標(biāo)與個性化指標(biāo)相補充的方式，采取得分核算的方式為企業(yè)授權(quán)等級進(jìn)行劃分。下表為某集團(tuán)開展下屬企業(yè)授權(quán)等級劃分的評分表。

從兩種授權(quán)等級劃分的方法來看，分類授權(quán)等級評價標(biāo)準(zhǔn)既要考慮下屬企業(yè)的共同性，又要兼顧企業(yè)的個性因素；要全面反映企業(yè)綜合的經(jīng)營管理水平，包括經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營效益和管理難度等，又要反映二級企業(yè)功能定位和行業(yè)發(fā)展水平，并結(jié)合實際業(yè)務(wù)開展需求進(jìn)行重點評判。例如企業(yè)業(yè)務(wù)為能源投資，則要重點關(guān)注與其主營業(yè)務(wù)相關(guān)的投資規(guī)模；如企業(yè)定位為內(nèi)部服務(wù)類，則管理成熟度更要考慮人事費用率等因素。通過對各企業(yè)多維度、多線條的指標(biāo)體系的建立，才能最終形成較為完善的分類授權(quán)等級劃分標(biāo)準(zhǔn)。

（二）分類體系落實

在明確分類標(biāo)準(zhǔn)后，需進(jìn)行具體的分類授權(quán)管理工作推進(jìn)落實，進(jìn)一步明確各二、三級企業(yè)的具體授權(quán)等級。

首先需要對特異性處理的企業(yè)進(jìn)行排除單列，明確納入統(tǒng)一分類授權(quán)管理體系的企業(yè)名單。一般來說進(jìn)行經(jīng)營評估需要二級企業(yè)具備一定的連續(xù)經(jīng)營數(shù)據(jù)，因此常見的特異性企業(yè)類型包括新設(shè)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)、非經(jīng)營單位、待清退企業(yè)等。

明確納入分類授權(quán)管理體系的企業(yè)名單后，被授權(quán)企業(yè)需先了解整體的分類框架，對已形成的評判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行交流溝通、指標(biāo)選定完善，并開展授權(quán)等級評定相關(guān)材料的申報工作，作為評判依據(jù)支撐。集團(tuán)層面則基于下屬企業(yè)提交的授權(quán)等級申報材料，開展相關(guān)的指標(biāo)評判工作，基于評判因素的權(quán)重設(shè)定及具體指標(biāo)賦分結(jié)果，計算每家企業(yè)行權(quán)能力得分；最后基于設(shè)立好的賦分模型得出被授權(quán)企業(yè)在分級分類授權(quán)得分體系中所處的區(qū)間范圍，對范圍內(nèi)的二、三級企業(yè)進(jìn)行授權(quán)等級劃分。經(jīng)營數(shù)據(jù)通常采用企業(yè)連續(xù)三年的平均數(shù)據(jù)，因為三年能夠較為客觀地反映出企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)的連續(xù)性與持續(xù)性，同時也與經(jīng)營層的任期較為契合。基于此，除重大發(fā)展事件外，授權(quán)等級的評價周期也可設(shè)定為三年。

除各因素計算得分外，還可以通過設(shè)置能反映企業(yè)發(fā)展階段以及對集團(tuán)戰(zhàn)略發(fā)展影響度的調(diào)節(jié)系數(shù)。在更契合不同二級企業(yè)的定位的同時，對下屬企業(yè)發(fā)展提供導(dǎo)向作用。通常調(diào)節(jié)系數(shù)主要考慮二級企業(yè)的戰(zhàn)略影響，即從集團(tuán)戰(zhàn)略決策、價值目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)達(dá)成以及集團(tuán)市場目標(biāo)達(dá)成的維度進(jìn)行賦值，同時調(diào)節(jié)系數(shù)與集團(tuán)對業(yè)務(wù)板塊的戰(zhàn)略調(diào)整也息息相關(guān)。此外，實際應(yīng)用中部分企業(yè)設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)時，為表現(xiàn)對初創(chuàng)期的二級企業(yè)發(fā)展進(jìn)行鼓勵與保護(hù)，在一定范圍內(nèi)會基于二級企業(yè)成立年限采用倒序方式進(jìn)行系數(shù)賦值。

因此在分類授權(quán)體系執(zhí)行落實中，最終得分計算公式可表現(xiàn)為：

其中X為通用性評價指標(biāo)的單項得分，β為對應(yīng)通用性評價指標(biāo)的單項權(quán)重，λ為不同通用性指標(biāo)類型的調(diào)整系數(shù)，基于各企業(yè)所處的戰(zhàn)略定位，經(jīng)營性質(zhì)對通用性評價指標(biāo)得分影響進(jìn)行調(diào)整，b為被評判企業(yè)的特異性指標(biāo)加減分。

（三）授權(quán)清單明確

明確授權(quán)等級劃分及不同授權(quán)分類所包含的企業(yè)名單后，需要進(jìn)一步明確各授權(quán)種類下所應(yīng)包含的授權(quán)事項，出具分類授權(quán)清單。

在保證與第一層授權(quán)總框架符合的前提下，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營特點、管理要求的不同，有兩種不同的清單制定工作推進(jìn)思路。其一是將授權(quán)內(nèi)容劃分為通用授權(quán)及個性化授權(quán)兩部分，進(jìn)行綜合評估，集中進(jìn)行授權(quán)清單的統(tǒng)一制定。一般由集團(tuán)董事會辦公室牽頭，聯(lián)結(jié)各部門綜合討論得出，各職能模塊授權(quán)以統(tǒng)一的進(jìn)度與節(jié)奏推進(jìn)整體授權(quán)清單的形成與完善。其中通用授權(quán)為在已形成的分類授權(quán)等級基礎(chǔ)上，對各級別企業(yè)采取的共性授權(quán)清單；個性化授權(quán)則是基于每家企業(yè)各自的經(jīng)營需求及業(yè)務(wù)開展特點，進(jìn)行的小幅度授權(quán)內(nèi)容調(diào)整。下圖為某集團(tuán)董事會辦公室制定印發(fā)的《分類授權(quán)清單》中不同層次授權(quán)內(nèi)容。

其二是以職能線條為主線，由職能部門對下屬企業(yè)相關(guān)職能行權(quán)能力進(jìn)行獨立評估，來進(jìn)行相應(yīng)授權(quán)范圍劃定，推進(jìn)各職能授權(quán)進(jìn)度，并制定對應(yīng)的授權(quán)清單。各子公司授權(quán)清單制定以職能線條分解，并分別由集團(tuán)不同職能部門獨立開展評估工作，進(jìn)行授權(quán)清單制定及后續(xù)的授權(quán)范圍動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)靈活授權(quán)，董事會辦公室僅作為牽頭部門進(jìn)行總體協(xié)調(diào)，避免各職能板塊差距過大，形成沖突。在最終授權(quán)清單成果上，表現(xiàn)為各職能板塊獨立的授權(quán)內(nèi)容，如《授權(quán)清單（投資事項）》，或作為對應(yīng)職能管理制度中的內(nèi)容（如并入《薪酬管理制度》中作為章節(jié)內(nèi)容）。此類授權(quán)方式常見于下屬企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)多元化明顯，且差異性較大的集團(tuán)公司。

圖1.5 以職能線條授權(quán)示意圖

總體來看，上述兩種授權(quán)清單的制定方法經(jīng)過對比，各有優(yōu)勢。傳統(tǒng)清單式授權(quán)能更快建立起滿足授權(quán)體系的分類授權(quán)清單，同時在組織形式上更為常見（牽頭部門+支持部門）；職能線條式的授權(quán)清單確定方式，能更及時地反映下屬企業(yè)實際行權(quán)能力與管理需要，但在組織形式和推進(jìn)方式上，對集團(tuán)各職能部門提出了更高的綜合能力要求。其中明顯的相同點是，兩種授權(quán)清單制定方式，均強(qiáng)調(diào)了對被授權(quán)企業(yè)實際工作開展的個性化行權(quán)需求的滿足，這實際上也是開展分級分類授權(quán)工作的難點所在，即如何更好地解放業(yè)務(wù)生產(chǎn)活力，在集團(tuán)層面的業(yè)務(wù)開展熟悉程度及市場洞察力上提出了極大的要求。

表1.5 兩類授權(quán)工作推進(jìn)形式對比表

另外需要特別關(guān)注的是，在制定授權(quán)清單時，應(yīng)明確授權(quán)穿透層級。對于集團(tuán)組建時間較短，各類管理體系尚不成熟的企業(yè)，應(yīng)盡量實現(xiàn)向下級公司授權(quán)的一步到位，減少轉(zhuǎn)授權(quán)情況的出現(xiàn)；而對于集團(tuán)運行成熟，且下屬公司具備較好的管理體系，可適當(dāng)放寬相關(guān)的轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)制，但監(jiān)督機(jī)制仍需跟進(jìn)。

（四）監(jiān)督體系建設(shè)

對下屬企業(yè)授權(quán)后，集團(tuán)層面并非完全放開管理，而是要通過建立完善的監(jiān)督機(jī)制，為相關(guān)事項的運行監(jiān)督護(hù)航，實現(xiàn)“管的好”。在集團(tuán)對下屬企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，常見的方法包括審計管理、風(fēng)控管理、派駐股權(quán)代表等，輔以對授權(quán)企業(yè)經(jīng)營管理者的契約化管理，實現(xiàn)授權(quán)后的效益實現(xiàn)。如何將相關(guān)工作做實，并有效發(fā)揮出相關(guān)的監(jiān)督管理功能，避免空有制度卻無法落地實施是實施監(jiān)督體系建設(shè)的重中之重。本部分以派駐國有股權(quán)代表這一常用的監(jiān)督管理體系為例，介紹在相關(guān)工作開展上的關(guān)鍵內(nèi)容。

國有股權(quán)代表指的是在含有國有股份的企業(yè)中，國家需要派出代表人員進(jìn)駐企業(yè)，負(fù)責(zé)推進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值的使命實現(xiàn)，國有股權(quán)代表一般會擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)來發(fā)揮其國有資產(chǎn)“維護(hù)者”和“代言人”的作用，并需要承擔(dān)國有資產(chǎn)增值保值的個人責(zé)任。國有股權(quán)代表擔(dān)任的職位主要分為三類：董事會成員、監(jiān)事會成員、高級管理人員等，具體擔(dān)任職位要根據(jù)企業(yè)的類型（國有獨資、國有控股、國有參股）而定。

為充分發(fā)揮派駐股權(quán)代表對下屬企業(yè)的監(jiān)督管理效用，需要實現(xiàn)對派駐股權(quán)代表的管理、監(jiān)督及考核機(jī)制制定與落實。一是要明確股權(quán)代表的任免程序、任職資格及權(quán)責(zé)義務(wù)，只有程序完整合規(guī)，才能確立相關(guān)工作開展的基調(diào)；二是明確對股權(quán)代表工作的記錄要求，包括會議出席情況、議題參與情況、作用發(fā)揮情況等，并周期性形成工作報告，對任職企業(yè)的重要決策及實施情況、經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行匯報，同時出具個人意見建議，便于集團(tuán)層面加強(qiáng)對下屬企業(yè)運行的掌握；三是明確對股權(quán)代表的考核制度，發(fā)揮考核的指揮棒功能，從日常工作落實、工作效用發(fā)揮、勤勉盡職情況等方面進(jìn)行評判，同時基于所屬企業(yè)的年度目標(biāo)設(shè)立關(guān)聯(lián)性指標(biāo)；四是落實考核結(jié)果，參照一般經(jīng)營層考核結(jié)果運用，影響股權(quán)代表的薪酬績效及崗位職級調(diào)整。同時股權(quán)代表作為集團(tuán)熟悉子企業(yè)經(jīng)營情況的重要渠道，應(yīng)將集團(tuán)層面利益視為優(yōu)先，如何平衡任職企業(yè)效益與集團(tuán)整體效益間可能出現(xiàn)的矛盾，是在工作開展及考核評價中彈性考慮的內(nèi)容。

同樣的，類比其他監(jiān)督管理功能，在建立監(jiān)督體系中，也需要先明確開展監(jiān)督管理工作的責(zé)任人或組織機(jī)構(gòu)，其次明確相關(guān)工作執(zhí)行的開展抓手及開展形式，第三是明確相關(guān)的考核機(jī)制，最后則是要強(qiáng)化考核結(jié)果落實，以此搭建切實有效的保障體系，促進(jìn)授權(quán)機(jī)制的合規(guī)執(zhí)行。

（五）動態(tài)調(diào)整機(jī)制

為進(jìn)一步規(guī)范和完善企業(yè)內(nèi)部管理，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和綜合競爭力，有效激勵企業(yè)不斷提升經(jīng)營管理水平，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)動力和活力，形成推動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手，打造PDCA良性循環(huán)，在二級企業(yè)授權(quán)落實后需要在已有分級分類授權(quán)框架的基礎(chǔ)上，建立動態(tài)量化評價管理機(jī)制，但具體操作需要特別關(guān)注以下幾點：

一是評估內(nèi)容的明確。如同開展分類授權(quán)工作一樣，在集團(tuán)內(nèi)部，各二級企業(yè)間發(fā)展并不均衡，發(fā)展速度存有差異，各企業(yè)實際情況、業(yè)務(wù)特點與管理模式千差萬別，因此在授權(quán)后的評價工作開展時，要針對性的設(shè)置評估體系，評估授權(quán)力度與行權(quán)能力建設(shè)的對等性。對授權(quán)后效果的評估著重圍繞以下幾方面：一是對授權(quán)力度的反饋與評估，由被授權(quán)企業(yè)自主反饋授權(quán)后執(zhí)行意見；二是對行權(quán)能力建設(shè)的反饋與評估，由被授權(quán)企業(yè)自主反饋、集團(tuán)部門動態(tài)評估進(jìn)行雙向考量；三是對相關(guān)授權(quán)執(zhí)行的綜合評估，由被授權(quán)企業(yè)出具授權(quán)范圍內(nèi)重大事項的審批執(zhí)行情況，集團(tuán)部門跟進(jìn)評估執(zhí)行效果。

二是對分類授權(quán)機(jī)制的周期性系統(tǒng)調(diào)整。主要涉及到授權(quán)清單、授權(quán)等級的調(diào)整等內(nèi)容。開展相關(guān)工作時有兩個關(guān)鍵點需要明確，一是處理好特殊企業(yè)及非經(jīng)營單位的分類管理。由于分類授權(quán)工作開展時的單列，在后續(xù)評估工作開展時，同樣要先確定是否將其納入常規(guī)分類管理范圍，按照其職能定位、業(yè)務(wù)性質(zhì)、整體規(guī)模、作用發(fā)揮等情況，能否參照相應(yīng)類別企業(yè)進(jìn)行授權(quán)管理。其中新成立企業(yè)應(yīng)基于其管理定位及戰(zhàn)略定位進(jìn)行專項決議；二是調(diào)整周期的確定，通常調(diào)整周期與分類評估周期保持一致為三年，但對于發(fā)展迅速的企業(yè)及新設(shè)企業(yè)，評估周期可特設(shè)為一年。

三明確施行機(jī)制。包括評估執(zhí)行主體與評估工作流程。與前文相承接，根據(jù)授權(quán)清單制定的不同方式，執(zhí)行主體上應(yīng)保持相同的機(jī)制，即職能線條授權(quán)由各部門獨立開展，清單式授權(quán)由董辦牽頭；評估工作流程依然采取雙向信息對接的方式，即被授權(quán)企業(yè)提交相關(guān)行權(quán)工作報告、行權(quán)建設(shè)成果及其他輔助資料，評估部門依據(jù)材料，對照上一輪分類授權(quán)評估結(jié)果進(jìn)行審定，基于審定結(jié)果開展授權(quán)等級、授權(quán)范圍的調(diào)整工作。

四是要強(qiáng)化評估結(jié)果運用。二級企業(yè)分類授權(quán)后的評價結(jié)果須與實際工作中的行權(quán)硬性配置，行權(quán)情況與經(jīng)營表現(xiàn)進(jìn)行直接掛鉤，如領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)、工作開展合規(guī)性、財務(wù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)等；同時要基于評估結(jié)果，對被授權(quán)企業(yè)的薪酬水平、人員配置、經(jīng)營目標(biāo)等進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，構(gòu)建起二級企業(yè)授權(quán)級別能升能降、經(jīng)營層薪酬水平能增能減、人員編制能多能少的協(xié)同機(jī)制，真正做到分級分類授權(quán)與集團(tuán)管理各維度上的協(xié)同聯(lián)立。

（六）分級分類授權(quán)具體案例

成都產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱“成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”）是由原成都工業(yè)投資集團(tuán)吸收整合市農(nóng)發(fā)投公司和市技轉(zhuǎn)集團(tuán)于2017年底改組成立，注冊資本100億元，是成都唯一入選“雙百行動”綜合改革市屬企業(yè)。近年來，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)緊扣“引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級”功能定位，深度轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，著力在現(xiàn)代治理、市場經(jīng)營、專業(yè)運作等方面創(chuàng)新突破，不斷激發(fā)動力活力。截至2021年10月底，集團(tuán)資產(chǎn)總額1258億元，營業(yè)收入、利潤總額分別同比增長80.2%、356%。聚焦現(xiàn)代治理能力提升，以管住風(fēng)險和放活經(jīng)營為目標(biāo)，成都產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)建立分級分類授權(quán)經(jīng)營和全面覆蓋有效的監(jiān)管體系，推動放權(quán)賦能向“管資本”轉(zhuǎn)變。通過持續(xù)深化授放權(quán)經(jīng)營，下屬企業(yè)經(jīng)營活力有效激發(fā)，其中獲得A類授權(quán)的下屬產(chǎn)業(yè)資本集團(tuán)連續(xù)三年利潤同比增長50%以上，成為集團(tuán)利潤的“單打冠軍”。

為推進(jìn)分級分類授權(quán)體系的建設(shè)落地，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)主要開展了四個方面的工作。

一是優(yōu)化現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)通過進(jìn)一步厘清各治理主體權(quán)責(zé)邊界，實現(xiàn)黨委討論前置事項清單和黨建進(jìn)章程“雙覆蓋”，參照國務(wù)院國資委對中央企業(yè)要求編制了集團(tuán)層面的《董事會工作規(guī)則》，針對性制定了董事會向經(jīng)理層授權(quán)、監(jiān)督經(jīng)理層行權(quán)機(jī)制，為后續(xù)開展分級分類經(jīng)營授權(quán)，充分激發(fā)下屬企業(yè)經(jīng)營活力奠定了一定基礎(chǔ)。

二是開展分級分類授權(quán)經(jīng)營。2020年9月成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)由董事會辦公室牽頭，通過外部條件、公司治理、人才隊伍、企業(yè)實力四個方面因素考慮，制定形成了《成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)下屬二級企業(yè)分類評分指標(biāo)體系》，以此對下屬15家企業(yè)進(jìn)行了ABCD分類分級評價，將包括項目投融資、資產(chǎn)出租、薪酬福利管理等11類權(quán)限進(jìn)行了分級分類授權(quán)。最終分類授權(quán)結(jié)果上5家A類企業(yè)享有充分授權(quán)，9家B類企業(yè)享有部分授權(quán)，1家C類企業(yè)不予授權(quán)，并形成《成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)授權(quán)放權(quán)清單（2020年）》（以下簡稱“《清單（2020年）》”）?！肚鍐危?020年）》主要明確了分級分類授權(quán)的結(jié)果及針對各授權(quán)級別的具體授權(quán)清單，以及部分特殊授權(quán)企業(yè)的特殊授權(quán)內(nèi)容。通過實施授放權(quán)經(jīng)營，各下屬企業(yè)結(jié)合工作實際持續(xù)縱深推動標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運作，實現(xiàn)決策責(zé)任歸位和管理責(zé)任到位。

為持續(xù)完善分類授權(quán)體系，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)制定了動態(tài)評估體系。評估體系包含授權(quán)運用情況匯報、授權(quán)能力動態(tài)評估體系等工作機(jī)制，評估周期為一年一評，由董事會辦公室牽頭開展。2021年8月，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)對2020年度授放權(quán)經(jīng)營執(zhí)行情況開展了“綜合評價+企業(yè)自評”，通過征求集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門意見、走訪調(diào)研各相關(guān)下屬企業(yè)、各下屬企業(yè)自評等多種方式，對集團(tuán)2020年授放權(quán)工作實效進(jìn)行了全面梳理和評價，結(jié)合2021年授放權(quán)工作計劃，形成了《集團(tuán)2020年授放權(quán)事項運用情況的綜合報告》，報告系統(tǒng)梳理了分級分類授權(quán)后二級單位在不同授權(quán)內(nèi)容上實際工作開展情況，不同授權(quán)級別企業(yè)在行權(quán)能力建設(shè)情況，存在的問題以及解決完善思路等內(nèi)容。

本輪授權(quán)動態(tài)評估后，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)基于評估結(jié)果，進(jìn)一步擴(kuò)大授放權(quán)執(zhí)行主體范圍，充分考慮新設(shè)立或新提級管理的下屬企業(yè)經(jīng)營實際，將納入集團(tuán)授放權(quán)管理的15家企業(yè)擴(kuò)大至20家，并將充分授權(quán)的A類企業(yè)由2020年的5家增加至10家；根據(jù)成都市加大國有資本對科技創(chuàng)新賦能要求，對新設(shè)下屬科創(chuàng)投集團(tuán)單獨開展符合創(chuàng)投特點的授權(quán)經(jīng)營，明確主業(yè)范圍內(nèi)的創(chuàng)業(yè)投資及基金業(yè)務(wù)、股權(quán)退出交易等15類自主決策事項，極大提高了審批效率。

三是創(chuàng)新審計垂直管理模式。圍繞構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，創(chuàng)新建立以集團(tuán)審計中心為抓手的“1（一部）+1（一中心）+1（一平臺）+N（多下屬企業(yè)）”內(nèi)部審計管控模式，全面整合協(xié)同內(nèi)部審計資源，搭建大數(shù)據(jù)內(nèi)審平臺，通過審計目標(biāo)管控、標(biāo)準(zhǔn)制定、力量調(diào)配“三統(tǒng)一”和審計規(guī)劃計劃、規(guī)則制定、督促整改和組織實施“四集中”，全面整合內(nèi)部審計資源，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，打造集團(tuán)內(nèi)審監(jiān)督一盤棋。

四是搭建了完備的股權(quán)代表管理機(jī)制。成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)為強(qiáng)化下屬企業(yè)股權(quán)代表管理，制定了《專職董事委派管理暫行辦法》《兼職董事、監(jiān)事委派管理辦法》《外派董事監(jiān)事履職管理辦法》一系列制度體系，對派駐下屬企業(yè)的董事（監(jiān)事）職責(zé)履行、管理工作、考核評價體系和實施方法、相應(yīng)考評等級及獎懲制度等均做出了清晰完善的規(guī)定。同時委派董事、監(jiān)事的工作匯報、工作記錄有專門的表格工具與文本要求，在考核指標(biāo)設(shè)置上清晰明確并與實際工作相結(jié)合，對派駐股權(quán)代表的工作開展有明確指導(dǎo)作用。

四、小結(jié)

分層分類授權(quán)作為本輪國企改革中的重要一環(huán)，其在落實環(huán)節(jié)上其實并無太多特別之處，與三項制度改革、任期制和契約化改革等內(nèi)容相似，核心目的均是為了激發(fā)各級國有企業(yè)經(jīng)營活力，提高經(jīng)營管理效率，但分層分類授權(quán)更加看重集團(tuán)經(jīng)營管理層對于所經(jīng)營業(yè)務(wù)與下屬企業(yè)的熟悉程度，同時也更加需要上下層級間的溝通交流，對于集團(tuán)層面來說，照搬照抄且不可取，務(wù)實且合適的便是最好的。